Sodno varstvo zoper prostorske akte

Prostor je vselej nevralgična točka. Želja, potreb in interesov je navadno več, kot je možnosti v njem, saj je nujno omejena dobrina. Kot večkrat poudarja tudi Ustavno sodišče, ravno omejenost prostora nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe.[1] Prostorsko načrtovanje je zato interdisciplinarna dejavnost, katere cilj in namen je uravnotežiti različne interese in dejavnike v prostoru, predvsem potrebe razvoja države ali lokalne skupnosti, investicijske namere, javne koristi varstva okolja, ohranjanja narave, varstva živali in naravnih dobrin, varstva premoženja in varstva kulturne dediščine itd., ki naj v končnem pripelje do celostne rešitve, ki bo vključujoča oziroma bo najširši skupni imenovalec vseh v postopku izraženih interesov. V končnem je prostorsko urejanje pravno reguliran politični proces, saj prostorske akte tako na državni kot lokalni ravni sprejemajo najvišji organi oblasti. Zato smo pogosto soočeni s primeri, ko posamezniki ali organizacije menijo, da so bili iz tega postopka odrinjeni oziroma da njihove želje niso bile ustrezno upoštevane. Tedaj se zatekajo k uporabi pravnih sredstev.

Pobuda za presojo ustavnosti in zakonitosti – pravni interes

Vselej je veljalo, da je mogoče zoper prostorski izvedbeni akt (po aktualni terminologiji gre za državne ali občinske (podrobne) prostorske načrte) kot predpis vložiti pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti na Ustavno sodišče. Pobudo lahko da vsak, ki izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave). Ta je izkazan, če predpis neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, v nadaljevanju ZUstS). V primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko po znanem doktrinarnem stališču, začrtanem s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/2007), pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt hkrati z ustavno pritožbo, pri čemer je dolžan prizadeti v tem postopku izčrpati tudi ugovore zoper ustavnost in zakonitost prostorskega akta. Izjem od tega pravila je zelo malo (npr. če bi pobudnik izdajo takega posamičnega akta lahko izzval zgolj tako, da bi ravnal v nasprotju s prisilnimi predpisi, oziroma tako, da bi se izpostavil nesprejemljivemu pravnemu tveganju[2], predvsem tedaj, ko bi pobudnik izdajo posamičnega akta lahko dosegel le tako, da bi izpolnil dejanski stan prekrška[3]). V času epidemije nalezljive bolezni sars-cov-2 (COVID-19) pa je izjema od te procesne ovire bila priznana še tedaj, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.[4]

Na področju prostorskega načrtovanja je ustavnosodna presoja ustaljena predvsem v stališču, da prostorski akt neposredno učinkuje na pravice in pravne koristi oziroma posega v pravni položaj pobudnika, če se z občinskimi prostorskimi akti spreminja namenska raba zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva[5], predvsem, če je prišlo do spremembe podrobne namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko zemljišče in iz gozda v gozd s posebnim namenom[6] ali spremembo namenske rabe zemljišč iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine)[7]. Drugače je bilo presojeno v primeru izpodbijanja določil prostorskega akta, ki pa namenske rabe ne spreminjajo tako drastično, ko gre npr. za spremembo podrobnejše namenske rabe v okviru območja stavbnih zemljišč in je tudi po spremembi zemljišče še zazidljivo.[8] V vseh ostalih primerih, ko bo potrebno za izvedbo določb prostorskega akta izpeljati še konkreten (upravni) postopek, lahko pobudnik izpodbija določila prostorskega akta po splošnem pravilu, po izčrpanju pravnih sredstev, skupaj z ustavno pritožbo.[9]

Tožba v upravnem sporu – pravni interes

Od uveljavitve nove prostorske zakonodaje v juniju 2018 je mogoče po nemškem zgledu zoper prostorski akt vložiti tudi tožbo v upravnem sporu, ob uporabi določbe 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2). V dobrih treh letih, od kar imamo na tem področju novo pravno možnost za varstvo pravic, sodna praksa še ni ponudila jasnih odgovorov na temeljna postopkovna vprašanja, niti nista bili razrešeni ključni vprašanji – ali je ureditev upravnega spora zoper splošni akt uprave (ki ne ureja posamičnih razmerij) sploh skladna z Ustavo, saj je ta pristojnost poverjena Ustavnem sodišču, ter kakšen bo obseg presoje upravnega sodišča v sporu. V nadaljevanju si bomo pobliže pogledali ključne dileme.

Nova sistemska možnost je bila po prvih odzivih dobro sprejeta. Slednje je razumljivo, saj se z določitvijo namenske rabe zemljišč in drugih podrobnih pogojev za graditev objektov s prostorskimi izvedbenimi akti v temelju določa gospodarska funkcija nepremičnine in s tem praktična vsebina lastninske pravice ter determinirajo možnosti njene uporabe. Prav tako imajo na trgu zazidljiva zemljišča običajno bistveno višjo vrednost od nezazidljivih in seveda predstavljajo nepremičnine tudi pomembne premoženjske celote. Ker je bilo vloženih tožb zoper občinske prostorske akte večje število, običajno pa sočasno zahtevana tudi izdaja začasne odredbe (o katerih mora Upravno sodišče odločiti v 7 dneh[10]), se je v sodni praksi najprej izčistilo vprašanje pravnega interesa za takšno tožbo po prvi alineji tretjega odstavka 58. člena ZUrep-2. Po navedenem določilu lahko tožbo vloži oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če sta izpolnjena dva pogoja: prvič, da izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti te osebe, in drugič, da ima akt v tem delu zanjo bistvene posledice.[11]

Tožba zoper prostorski izvedbeni akt tako ni popularna tožba, saj lahko tožnik lahko varuje le svoje pravice ter pravne koristi, ne pa morebiti položaja tretjih oseb. Prav tako ne more tožnik varovati objektivne zakonitosti, temveč je lahko deležen le varstva svojih subjektivnih upravičenj. Slednje narekuje tudi uveljavljen subjektivni koncept upravnega spora[12], saj vpeljava tožbe v upravnem sporu zoper prostorski akt predstavlja dograditev sistema dotedanjega upravnega spora s ciljem zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva v zadevah oseb, ki bi sicer ostale brez njega.[13] Zato se koncept upravnega spora, določen z ZUS-1, tudi v sporih po določbah ZUreP-2 ne spreminja. Pri tem je torej odločilno, da tožnik za dopustnost svoje tožbe izkaže, da prostorski akt:

• določa temelj njegovih pravic ali obveznosti, na način, da mora ta predstavljati podlago za odločanje o njegovih pravicah, ki bi jih lahko uveljavljal v konkretnih pravnih postopkih, oziroma podlago za naložitev obveznosti v postopkih, ki bi se lahko vodili zoper njega. Slednje predpostavlja, da med tožnikom in predpisom obstoji vez, ki vzpostavlja možnost vpliva prostorskega izvedbenega predpisa na njegov pravni položaj.[14]
• ter da ima ta akt zanj bistvene posledice, kar velja le v primeru, če navedene določbe zožujejo obseg dotedanjih pravic ali pravnih koristi oziroma zmanjšujejo možnosti glede načinov njihovega uresničevanja.[15] Tako bistvene posledice niso izkazane tedaj, ko bo za uresničitev določb prostorskega akta potrebno šele izdati upravni akt (kot konkreten in posamičen akt, temelječ na določilih prostorskega akta, npr. gradbeno dovoljenje ali odločbo o razlastitvi), in niti, če lahko tožnik v okviru svobodnega izvrševanja lastninske pravice brez potrebnih postopkov prepreči uresničitev določil prostorskega akta.[16]

Pri tem gre kot posebnost omeniti še sodno varstvo zoper sklep o lokacijski preveritvi iz 127. člena ZUreP-2. Gre za nov instrument prostorskega načrtovanja, s katerim se lahko za doseganje gradbenega namena prostorskega izvedbenega akta, dopušča individualno odstopanje od prostorskih izvedbenih pogojev. Občina z izvedbo lokacijske preveritve dopusti individualno odstopanje od posameznega izvedbenega pogoja (prvi odstavek 129. člena ZUreP- 2). Investitor, ki želi odstopiti od prostorskih izvedbenih pogojev, da pobudo za začetek postopka lokacijske preveritve. Pobudi priloži elaborat lokacijske preveritve (prvi in drugi odstavek 131. člena ZUreP-2). Občina elaborat preveri in občinskemu svetu predlaga, da s sklepom lokacijsko preveritev potrdi ali zavrne (četrti odstavek 131. člena ZUreP-2). Pred obravnavo na Občinskem svetu se elaborat lokacijske preveritve javno razgrne, o tem se obvesti lastnike sosednjih nepremičnin, ki lahko podajo pripombe (sedmi odstavek 131. člena ZUreP-2). Sklep o lokacijski preveritvi se nato objavi v uradnem glasilu občine (osmi odstavek 131. člena ZUreP-2). Sam sklep o lokacijski preveritvi je obvezna pravna podlaga za izdajo predodločbe ali gradbenega dovoljenja in za izvedbo posegov v prostor za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno (prvi odstavek 133. člena ZUreP-2). Gre torej za sprejem posebnega akta, s katerim se v okviru zakonsko dopustnih odstopanj za konkretno območje ali parcelo dovoli drugačen pravni režim, kot je predviden s prostorskim aktom. Ker tako sklep o lokacijski preveriti spreminja prostorske izvedbene pogoje, ureja tvarino, ki je sedes materie prostorskega izvedbenega akta, prav tako je za njegov sprejem predpisan poseben postopek, ki je v bistvenem podoben sprejemu prostorskega akta kot takega, in predstavlja takšen sklep šele podlago (zgornjo premiso) za izdajo gradbenega dovoljenja, sem mnenja, da gre za predpis, zoper katerega bi morala biti dopustna tožba po 58. členu ZUreP-2. V literaturi so zavzeta tudi drugačna stališča, da gre za konkreten in posamičen upravni akt, pri čemer naj bi se postopek njegovega sprejema vodil ob smiselni uporabi Zakona o splošnem upravnem postopku[17], vendar je Upravno sodišče v sklepu II U 100/2021-10 z dne 2. 7. 2021[18] pritrdilo, da gre za predpis.

Pobuda ali tožba?

Zgoraj razloženo pomeni, da pravni interes za tožbo v upravnem sporu ni izkazan v vseh tistih primerih, ko je potrebno izpodbijane določbe prostorskega akta še operacionalizirati v konkretnem upravnem postopku, niti tedaj, ko je od volje lastnika nepremičnine odvisna njihova uveljavitev. Tako po navedenem stališču pravnega interesa za tožbo v načelu ne more izkazati tožnik, ki se ne strinja z določitvijo spremembe podrobnejše namenske rabe stavbnih zemljišč, če ravno tako določena raba bistveno ne zožuje dosedanjih upravičenj[19], ali pa če lastnik ne soglaša s spremembo namenske rabe zemljišča iz kmetijske v stavbno, ker nima namena graditi.[20]

Iz predstavljenega lahko zaključimo, da se predpostavke pravnega interesa za pobudo pred Ustavnim sodiščem in tožbo v upravnem sporu močno približujeta, če ne celo prekrivata. Glede na to je vprašljivo, če je bil namen zakonodajalca z določitvijo možnosti izpodbijanja prostorskega akta v upravnem sporu sploh dosežen. Ob tako restriktivni presoji procesne predpostavke za tožbo (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1) namreč obseg dostopa do sodnega varstva zoper prostorske akte skoraj ni širši, kot je bil pred uveljavitvijo ZUreP-2. Ker pa se postopek s tožbo po 58. členu ZUreP-2 imanentno približuje postopku s pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem, saj gre v obeh primerih za presojo splošnega in abstraktnega pravnega akta, ob relativno skopi zakonski ureditvi povsem nove sistemske pravne ureditve (v ZUreP-2 pravno sredstvo zoper prostorski akt, pogoje za tožbo, pristojnost sodišča in okvire odločanja, pravne posledice odločbe ter začasnega zadržanja izvrševanja izpodbijanega akta ureja le en, sicer obsežnejši člen), začrtana sodna praksa (niti) ni presenetljiva. Ob tem je potrebno upoštevati, da Upravno sodišče še v nobeni izmed tovrstnih zadev ni odločilo meritorno. V eni izmed pendenčnih (I U 22/2029) je namreč dne 2. 7. 2020 postopek odločanja na temelju določbe 156. člena Ustave in 23.a člena ZUstS prekinilo in vložilo zahtevo za presojo ustavnosti celotne določbe 58. člena ZUreP-2, ker meni, da je navedena določba v neskladju s 160. členom Ustave, ki pristojnost odločanja o skladnosti podzakonskih aktov z zakoni in Ustavo poverja zgolj Ustavnemu sodišču.[21] Tako sodišče tudi pri odločanju v ostalih tovrstnih zadevah čaka na odločitev Ustavnega sodišča o tem vprašanju.  

V tem času je Ustavno sodišče odločilo o dveh pobudah, vloženih zoper prostorske akte, sprejete po uveljavitvi ZUreP-2 in zoper katere je imel pobudnik možnost sprožiti upravni spor. Ta na načelni ravni izključuje možnost (sočasnega) teka postopka pred Ustavnim sodiščem, saj slednje odloča v sporu kot skrajno sredstvo (ultima ratio) in je upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.[22] Zaradi tako poudarjene subsidiarne vloge Ustavnega sodišča je mogoča obravnava zadeve pred Ustavnim sodiščem le, če so izkoriščena vsa pravna sredstva, pri uporabi zakonskega prava s pobudo po 156. členu Ustave pa le, če zakona ni mogoče razložiti ustavnoskladno. Če obstoji drugo pravno varstvo pravice, Ustavno sodišče pobudo vselej zavrže. Tako je storilo tudi s sklepom št. U-I-356/19-4 z dne 4. 12. 2019, prav s sklicevanjem na možnost tožbe v upravnem sporu po 58. členu ZUreP in posledično s svojo nepristojnostjo.[23] Tega pa ni ponovilo v sicer po dejanskem stanju deloma drugačni zadevi št.                    U-I-496/18-26 (sklep z dne 17. 2. 2021), ko je pobudo zavrglo zaradi pomanjkanja pravovarstvene potrebe in odsotnosti neposrednega učinka izpodbijanega prostorskega akta[24], kar je presojalo izključno na podlagi ZUstS. Na jasno odločitev, katero sodišče bo dokončno ostalo pristojno, bomo zatorej morali še počakati.

Obseg presoje v upravnem sporu

Za pripravo tožb in vodenje upravnih sporov zoper prostorske akte je bistveno (poleg izpolnjenih procesnih predpostavk) predvsem vprašanje obsega pravnega varstva, razlogov, iz katerih je mogoče prostorski akt izpodbijati, ter predvsem obseg sodne presoje. Prostorski akti so namreč kompleksni, obsegajo lahko več tisoč strani gradiva, saj so podlaga za njegovo oblikovanje in odločitve mnenja nosilcev urejanja prostora ter posebej pripravljene strokovne podlage in elaborati. Za učinkovito sodno varstvo (23. člen Ustave) je namreč odločilno, ali se bo sodna presoja ustavila pri presoji pravilnosti postopka sprejemanja prostorskega akta, ali pa bo prostorski akt glede izpodbijanih delov presojala tudi po vsebini, torej tudi glede strokovne ustreznosti posameznih odločitev organa, ki je izpodbijani akt v končnem sprejel. Ob uveljavitvi ZUreP-2 so bila izražena mnenja, da bo zaradi kompleksnosti procesa prostorskega načrtovanja in števila pri tem udeleženih deležnikov presoja nujno zgolj formalna, postopkovna[25], vendar so bila v zadnjem obdobju sprejeta nekatera spremenjena stališča Ustavnega sodišča, ki vodijo do drugačnega zaključka.

Ustavno sodišče je v preteklosti ustaljeno presojalo zakonitost izpodbijanih prostorskih aktov z vidika spoštovanja zakonsko določenega postopka in normiranih dejanj, predvsem izvedbe javne razgrnitve in javne obravnave ter potrebe po pridobljenih smernicah, mnenjih, soglasjih ter opravljeni celoviti presoji vplivov na okolje.[26] To nedvomno pomeni oceno postopkovne zakonitosti prostorskih aktov in s tem procesnega vidika spoštovanja načela hierarhije pravnih aktov (153. člen Ustave). Vse do sprejema odločbe št. U-I-139/15-16 z dne 23. 4. 2020, pa je veljalo, da prostorski akt, ki je bil sprejet v zakonitem postopku in v skladu s področnimi zakoni ne pomeni posega v lastninsko pravico, temveč določa le način uživanja lastnine.[27] S citirano odločbo št. U-I-139/15-16 pa je Ustavno sodišče tudi pod vplivom sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), predvsem v zadevi Matczyinski proti Poljski z dne 15. 12. 2015, poudarilo, da lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev lastninske pravice, saj sme lastnik zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti, zakonito sprejeti prostorski akt pa izgrajuje upravičeno pričakovanje lastnika po ohranjanju tako določenega načina rabe. Zato je organ, ki sprejema prostorski akt, čeprav ima pri tem široko polje proste presoje, dolžan pri odločanju o poseganju v dotedanji režim namenske rabe, predvsem v primeru spreminjanja namenske rabe zemljišča iz zazidljive v nezazidljivo, opraviti tudi tehtanje pravičnega ravnovesja izvedenega posega z vidika posega v zasebno lastnino in s tem varstva 33. člena Ustave. Obstajati mora namreč razumno razmerje sorazmernosti med koristmi, ki jih ukrep zasleduje, in prikrajšanjem, ki na drugi strani pomeni za lastnika nepremičnine, pri čemer tega pravičnega ravnovesja ni moč doseči, če mora posameznik nositi pretirano in individualno breme.[28]

Dotedanje stališče, da je sprememba dopustne rabe na škodo lastninske pravice dopustna, če za to obstoji javni interes in s tem utemeljeni razumni razlogi za spremembo, kar je narekovala absolutna prevlada javnega interesa, je bila s tem presežena. Tudi zasebni interesi lastnika zemljišča so tako pravno upoštevni v procesu prostorskega načrtovanja in upoštevati ter tehtati jih morajo prav vsi organi, vpeti v ta proces. Obveznost po tehtanju pravičnega ravnovesja zavezuje ne le organ, ki prostorski akt sprejema (občinski svet ali Vlado), temveč tudi vse (državne) nosilce urejanja prostora, ki sodelujejo pri pripravi in izoblikovanju akta. Občina, kot temeljni pripravljavec prostorskega akta, je namreč dolžna spoštovati smernice in mnenja nosilcev urejanja prostora[29], zato bi bilo navedeno tehtanje bistveno okrnjeno, če obveznost presoje z gledišča zasebnega interesa ne bi zavezovala tudi slednje.

Prostor proste presoje normodajalca je zato odtlej ožji, ker je soopredeljen s pravico do zasebne lastnine, in mora zato po spremembi obstoječe namenske rabe zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, izkazati posebno skrbnost in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je v načrtovanem ukrepu, s katerim zasleduje javni interes po zagotavljanju varstva zemljišč, ustrezno upošteval tudi interes lastnika pri tovrstni spremembi obstoječe namenske rabe.

Navedena presoja sorazmernosti posega pa je mogoča le na temelju strokovnih argumentov. Prav spoštovanje načela strokovnosti je namreč posebej pomembno v primerih, ko občina spreminja obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, saj s tem intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča in na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice.[30] Ugotovitev koristi, ki jih ukrep spremembe namenske rabe zasleduje, mora torej temeljiti na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivosti prostora ter na strokovnih metodah prostorskega načrtovanja in kakovostnega urbanističnega, arhitekturnega in krajinskega načrtovanja. Poznavanje strokovnih razlogov med drugim omogoča presojo, ali je v konkretnem primeru zadoščeno pravičnemu sorazmerju med koristmi načrtovane spremembe in težo posega v lastninsko pravico.[31]

Čim je tako, mora imeti sodišče, ki izvaja sodni nadzor nad ustavnostjo in zakonitostjo prostorskih aktov, ustrezne instrumente tudi za preizkus utemeljenosti strokovnih argumentov, ki so po mnenju pripravljavca prostorskega akta upravičevala izvedeni poseg na škodo zasebnika. Sodno varstvo namreč ne more biti učinkovito, temveč je lahko teoretično in iluzorno[32], če prizadeti posameznik nima pravice izpodbijanja utemeljenosti razlogov, ki naj bi upravičili poseg v njegov pravni položaj. Nobeno sodišče gotovo ni opremljeno s potrebnimi strokovnimi znanji za opravo te presoje, zato si bo v postopku moralo pomagati z odreditvijo izvedenstva. Le tako bo lahko ob korektnih tožbenih argumentih prizadetega ocenilo utemeljenost posega v lastninsko pravico. Vse navedeno pa se nedvomno dotika celotne vsebine prostorskega akta. Ustavno sodišče je že pojasnilo, da v postopku presoje ustavnosti in zakonitosti prostorskega akta ne presoja njegove primernosti[33], prav tako ne odloča o strokovnih vprašanjih[34], zato lahko funkcijo sodnega nadzora nad prostorskimi akti učinkovito in v polni meri opravlja upravno sodstvo[35], kjer vsa dejstva in okoliščine pretresa tudi na javni glavni obravnavi.[36] Le tako bosta lahko učinkovito zagotovljena pravici do sodnega varstva ter tudi pravnega sredstva. Šlo bo namreč za ugotavljanje dejanskega stanja izvajanja dokazov na prvi stopnji odločanja.

Namesto sklepa

S spremembo zakonske ureditve sodnega nadzora nad prostorskimi akti se je odprlo veliko novih pravnih vprašanj. Na bistvena tudi po treh letih veljavnosti ZUreP-2 še ni bilo odgovorjeno. Razčiščeno ni bilo niti, kateri forum je po spremembi pristojen za odločanje. V tem Vlada pripravlja nov Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3), ki po predlogu v trenutnem besedilu ureditve upravnega spora praktično ne spreminja, posega (sicer pomembno) le v učinke vložene tožbe zoper prostorski akt. Odgovore bo tako morala podati sodna praksa.

[1] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20).

[2] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2) in sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018, št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, in št. U-I-40/17 z dne 18. 12. 2019.

[3] Prim. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-426/20-38 z dne 21. 12. 2020, št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019 ter št. U-I-40/17.

[4] Posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča torej v izjemnih okoliščinah tudi utemelji izjemo od procesne ovire. Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20).

[5] Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), št. U-I-139/15, št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, 90/20), ter št. U-I-144/17-14 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21).

[6] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15.

[7] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/15.

[8] Prim. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-498/18-26 z dne 17. 2. 2021. Ob takšnem stanju stvari je Ustavno sodišče ocenilo, da pravovarstvena potreba iz 47.člena ZUstS ni bila podana ter da je mogoče določila prostorskega akta, ki v času odločanja sodišča ni več veljal, izpodbijati v postopku izdaje posamičnega akta, in nato pred sodiščem skupaj z ustavno pritožbo.

[9] Pa naj si gre bodisi za izdajo gradbenega dovoljenja, bodisi razlastitev. Prim. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-11-18/11 z dne 17. 6. 2019, in št.U-I431/19-4 z dne 17. 12. 2019.

[10] Peti odstavek 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

[11] Upravičena tožnika sta še nevladna organizacija z aktivnim statusom delovanja v javnem interesu na področju prostora, varstva okolja, ohranjanja narave ali varstva kulturne dediščine, v opredeljenem obsegu, ter državno odvetništvo na zahtevo vlade zaradi varstva javnega interesa, česar v tem prispevku posebej ne obravnavamo.

[12] Prvi odstavek 2. člena in prvi odstavek 7. člena ZUS-1.

[13] Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 198/2019 z dne 28. 5. 2020.

[14] Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 100/2019 z dne 4. 7. 2019. Pri tem sem mora zatrjevani poseg v pravice ali pravne koristi nanašati na enega od vsebinskih sklopov prostorskega akta, ki so sploh lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu. To so: (1) določitev namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora, (2) določitev prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ter (3) najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti.

[15] Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 198/2019 ter sklep I Up 87/2021 z dne 19. 5. 2021.

[16] Prav tam.

[17] Prim. Pirnat R., Lokacijska preveritev med diskrecijo in pravno vezanim odločanjem, Pravnik 135 (2018) 7-8, str. 531 in nasl.

[18] Sklep v času pisanja tega prispevka še ni pravnomočen.

[19] Drugače bi bilo, če bi bila možnost gradnje stanovanjskih ali industrijskih objektov okrnjena s tem, da bi se lahko gradili le objekti namenjeni javni rabi, ker tega interesa zasebnik ab intio ni zmožen uresničiti.

[20] V tem primeru stališče Vrhovnega sodišče ne upošteva, da je in bo lahko nepozidano stavbno zemljišče predmet višjih davkov ali drugih vrst (prisilnih) javnih dajatev.

[21] V pravni teoriji sicer obstoji širok konsenz, da so pristojnosti Ustavnega sodišča, določene v 160. členu Ustave, izključne, zato bi prenos pristojnosti za presojo podzakonskih aktov na upravno sodstvo terjal spremembo Ustave (npr. J. Čebulj, So potrebne spremembe zakona ali Ustave (nekaj misli o razbremenitvi Ustavnega sodišča), Javna uprava, let. 42, št. 2–3 (2006); F. Testen, Prenos pristojnosti z ustavnega sodišča na upravno sodstvo, Javna uprava, let. 42, št. 4 (2006); F. Grad, Kako razbremeniti Ustavno sodišče?, Revus, št. 8 (2008); Pritrdilo ločeno mnenje sodnice dr. Katje Šumgan Stubbs k odločbi št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019, z dne 11. 7. 2019). A na drugi strani lahko Upravno sodišče vselej z učinkom za konkreten primer odkloni uporabo podzakonskega predpisa, za katerega meni, da ni skladen z zakonom ali Ustavo, kar je izraz suverenosti sodne veje oblasti in vezanosti zgolj na Ustavo in zakon.

[22] Prim. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-238/12, št. U-I-63/15 z dne 16. 12. 2015, št. U-I-113/14 z dne 16. 3. 2017, in št. U-I-58/16-11 z dne 26. 10. 2017.

[23] Ob tem je sicer presodilo še, da izpodbijani prostorski akt ne učinkuje neposredno, zato je pobudi zavrglo še iz tega razloga.

[24] Prostorski akt (OPPN) je bil uveljavljen 5. 11. 2018 (torej po 1. 6. 2018), zato bi zoper njega bilo dopustno sprožiti upravni spor po ZUreP-2.

[25] Prim. Tekavc J., Sodno varstvo zoper prostorske akte, Pravna praksa, (2019) 9-10, str. 12.

[26] Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-372/06 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08; Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 27/08, in OdlUS XVII, 58), št. U-I-185/07 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 31/08, Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 6/08, in OdlUS XVII, 10), in št. U-I-219/09-18 z dne 5. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 40/10).

[27] Prim. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-89/14 z dne 2. 6. 2016, št. U-I-241/00 z dne 10. 10. 2001 (OdlUS X, 175), in št. U-I-22/03 z dne 9. 12. 2004.

[28] Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-139/15-16, sklicujoč se na sodbe ESČP v zadevah Lay Lay Company Limited proti Malti, Kristiana Ltd. proti Litvi, in Matczynski proti Poljski. ESČP namreč pravico do gradnje na zemljišču varuje v spektru civilne pravice (6. člen EKČP).

[29] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-164/14-30 z dne 16. 11. 2017 (Uradni list RS, št. 75/17 in OdlUS XXX, 13).

[30] Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, in št- U-I-144/17.

[31] Prav tam.

[32] Kot to pogosto pravi ESČP.

[33] Prim. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-203/05 z dne 31. 5. 2003, in št. U-I-393/18-29 z dne 24. 4. 2019.

[34] Prim. sklep ustavnega sodišča št. U-I-393/18-29, tako tudi Nerad S. v: Šturm L. et al., Komentar Ustave Republike Slovenije – Dopolnitev A, FPDEŠ, Ljubljana 2011, str. 1420.

[35] Pomisleki, da Upravno sodišče ne bi imelo kapacitete presoje skladnosti prostorskega akta z Ustavo, temveč le z zakonom, kot izhaja iz prispevka Pucelj Vidović T., Sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, Podjetje in delo, XLVI (2020) 6-7, str. 993-4, niso utemeljeni. Sodišče vselej sodni na podlagi Ustave in zakona (125. člen Ustave). Ne le to, ustavnopravni diskurz je skozi celotno sodno hierarhijo je zaželen, ob pogoju materialnega izčrpanja pravnih sredstev pa celo neobhodno potreben.

[36] Prim. določbo ustavnega sodišča št. Up-360/16 z dne 18. 6. 2020.

 

 

Članek je bil objavljen v reviji Odvetnik št. 4 (102)/2021.